郑毅;

• 1:中央民族大学法学院

摘要(Abstract)：

上下级民族自治地方的政府间关系问题比较复杂。何时奉行一般上下级政府间的"命令-执行"关系,何时可以主张下级自治地方政府的自治空间?根据自治事项与委办事项的传统分野,上下级民族自治地方政府间关系可划分为四种模式进行静态上的分析。但若单纯适用静态标准则又面临理论、逻辑和实践方面的诘难。因此,有必要引入动态的法律调整机制作为配合。这一动态机制以共同的上级裁决为主要路径,以备案、评估、反馈、监督等机制为辅助,以参照先例为过渡,以法治化为最终目标。

关键词(KeyWords)： 上下级民族自治地方;自治权;静态关系;动态机制

Abstract:

Keywords:

基金项目(Foundation): 中国法学会部级法学研究课题[CLS(2014)D016];; 中国行为法学会软法研究会和北京大学软法研究中心2015年联合委托一般课题(2015B06)

作者(Authors): 郑毅;

DOI: 10.16390/j.cnki.issn1672-0393.2015.04.012

参考文献(References)：

• 1 这里的“民族自治地方”主要指的是民族自治区。截至2015年1月28日,笔者在中国知网以“中央”和“自治”为篇名条件共检索到57篇文章,其中,集中论述中央与民族自治地方关系的文章共36篇。在这36篇文章中,虽然只有1篇在标题中明确表述了中央与自治区关系(参见斯琴、杨琳静、乔巴生:《中央与民族自治地方的研究——以新疆维吾尔自治区为例》,《黑龙江史志》2013年第17期),而其余35篇均模糊表述为“民族自治地方”,但是绝大多数内容实际上指向的都是中央与自治区的关系。该现象与在单一制国家探讨中央与地方关系的传统视角有关,联邦制国家的“中央与地方关系”往往指的是联邦组成单位(州)与基层地方的关系,而非联邦与州的关系。
• 2 参见周振超:《当代中国政府“条块关系”研究》,天津人民出版社2009年版,第52页。
• 3 其余的25个自治州全部隶属于省。
• 4 其中,隶属于自治区下设的自治州的自治县共4个,占自治县总数的3.3%。这4个自治县代表了我国上下级民族自治地方关系中最完整的一种类型,即新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古族自治州焉耆回族自治县、伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县与和布克塞尔蒙古自治县、昌吉回族自治州木垒哈萨克自治县。其中,察布查尔锡伯自治县辖米粮泉回族乡,木垒哈萨克自治县辖大南沟乌兹别克族乡,系我国仅有的两例“自治区-自治州-自治县-民族乡”的完整民族地方结构。当然,在宪法上民族乡仅是民族区域自治的补充形式。
• 1 其中,广西壮族自治区12个,新疆维吾尔自治区2个,内蒙古自治区3个。之所以要统计这种情形,是因为虽然在实践中存在地级单位“代管”县级单位的情况,但是根据《中华人民共和国宪法》第30条的规定,我国在应然层面仍为“省管县”模式。而该模式反映在本文中即体现为自治区与自治县的关系。需要说明的是,2009年财政部发布的《关于推进省直接管理县财政改革的意见》明确提出:“全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革”,这从表面上看似乎排除了自治区直管县的可能性。但是,该文件仅涉及财政方面,并不包括民族自治地方政府间关系的全部,且文件将前述目标的实现区间锁定为“2012年底前”,这一方面说明其中的措施只是阶段性举措,另一方面则表明该文件作为改革指导政策的时效已过,今后具体如何操作尚需进一步评估以及新政策接续。实践中已经出现自治区对自治县包括财政在内的直管试点,如根据《广西壮族自治区人民政府关于实行自治区直管县财政体制改革试点工作的通知》,融水苗族自治县和龙胜各族自治县就赫然位列自治区直管县财政体制改革的14个试点之中。
• 2 包括前面统计的5个设在自治区内的自治州和36个设在自治区或自治州内的自治县。之所以将基数统计为150个州县级民族自治地方,是因为它们在逻辑上具有隶属于上一级民族自治地方的可能性。
• 3 参见丹珠昂奔:《沿着中国特色解决民族问题的道路前进——中央民族工作会议精神学习体会》,《中国民族报》2014年11月7日。
• 4 李宝奇:《民族区域自治法学》,法律出版社2013年版,第223页。
• 5 参见熊文钊主编:《大国地方:中央与地方关系法治化研究》,中国政法大学出版社2012年版,第279页。
• 6 参见沈寿文:《中国民族区域自治制度的性质》,法律出版社2013年版,第34-35页。
• 7 《马克思恩格斯选集》第23卷,人民出版社1979年版,第199页。
• 1 参见李惠宗:《宪法要义》,台湾元照出版公司2012年版,第661页。“自治事项”和“委任事项”的称谓实际上源于《德意志联邦共和国基本法》第28条的规定。参见[德]克里斯托夫·默勒斯:《德国基本法:历史与内容》,赵真译,中国法制出版社2014年版,第47页。
• 2 参见徐清飞:《地方选择性试验及其规制》,《法学》2014年第2期。
• 3 当然,自治事项存在边界,且一般通过法律的方式明确予以界定,因为现代国家不会包容一个能够绝对豁免国家控制和干预的区域存在。See Gerald E.Frug,City Making:Building Communities without Building Walls,Princeton University Press,1999,p.55.
• 4 周平:《民族政治学》,高等教育出版社2003年版,第102页。
• 5 《中华人民共和国民族区域自治法》第3章从第19条至第45条,共规定了27项自治权。
• 6 该条共列举了我国县级以上地方各级人民政府的9项委办事权。值得一提的是,该兜底条款明确表述为:“(十)办理上级国家机关交办的其他事项”,其中“交办”二字更是将委办事权的属性表露无遗。
• 7 参见蔡定剑:《宪法精解》,法律出版社2006年版,第171页。
• 8 管开善:《试论上级国家机关与民族自治地方的关系》,《广西民族研究》1992年第2期。
• 9 管开善:《试论上级国家机关与民族自治地方的关系》,《广西民族研究》1992年第2期。
• 1 See George Anderson,Fiscal Federalism:A Comparative Introduction,Oxford University Press,2010,p.1.
• 2 参见郑毅:《再论自治条例和单行条例的法律地位——基于规范位阶和效力位阶二元化视角》,《广西民族研究》2014年第1期。
• 3 《中华人民共和国民族区域自治法》中关于“民族平等”的条款主要包括序言第2段和第3段、第9条以及第48条。
• 4 Steve Fenton,Beyond Ethnicity:The Global Comparative Analysis of Ethnic Conflict,International Journal of Comparative Sociology,2004(45).
• 1 Gerald E.Frug,City Making:Building Communities without Building Walls,Princeton University Press,1999,p.55.
• 2 [英]哈特:《法律的概念》,许家馨、李冠宜译,法律出版社2011年版,第117页。
• 3 笔者认为,这类权力之所以被贴上“自治”的标签,是因为对特殊权力属性的强调和保障自治权实施的立场宣示。因此,当上下级民族自治地方政府间关系的调适涉及此类权力时,基于法教义学的基本认知,应当严格依照《中华人民共和国民族区域自治法》第3章的相关条款,将其作自治权(而非一般事权)予以诠释。
• 4 参见张殿军:《民族自治地方一般性地方国家机关权力与自治权比较研究——基于范围、边界及自治权的消解与进路》,《内蒙古社会科学》2012年第4期。
• 5 参见周振超:《当代中国政府“条块关系”研究》,天津人民出版社2009年版,第30页。
• 6 敖俊德:《中华人民共和国民族区域自治法释义》,民族出版社2001年版,第68页。
• 1例如,内蒙古自治区的鄂伦春自治旗曾出现当地干部群众反映在自治旗与自治区驻旗各单位关系的处理上,自治区干预过多、对自治旗放权让利不足的问题。参见熊文钊主编:《大国地方:中央与地方关系法治化研究》,中国政法大学出版社2012年版,第278页。
• 1 根据《中华人民共和国行政监察法》第16条的规定,地方监察机关的监察对象包括本级人民政府各部门、下一级人民政府等。
• 2 [奥]凯尔森:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,商务印书馆2013年版,第227页。
• 3 现行立法对“参照”的适用,《中华人民共和国行政诉讼法》第63条并非孤例,其他例证如《中华人民共和国公务员法》第44、96、106条等。之所以选择《中华人民共和国行政诉讼法》第63条,是因为其中的“参照”附有较为少见的立法机关的专门性解释。
• 4 王汉斌:《关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉(草案)的说明——1989年3月28日在第七届全国人民代表大会第二次会议上》,《中华人民共和国最高人民法院公报》1989年第2期。
• 5 在案例指导制度中,“参照不同于适用法律、司法解释必须作为根据、依照,只要类似案件的裁判符合指导性案例的裁判要点,可以引用为说理的依据,也可以不在判决文书中具体引用”。周斌:《最高法研究室负责人称首批指导性案例“百里挑一”——审案应参照指导性案例不得借题发挥》,《法制日报》2011年12月21日。
• 6 参见[奥]凯尔森:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,商务印书馆2013年版,第179-180页。
• 1 所谓镜像效应,原指联邦制国家内的行政部门就一份详细的法律草案中的条款达成一致,然后通过分别立法在各自的辖区内实施。这种机制从一开始就具有一致性,但地方立法者会独立作出政治判断,搞点小改动,天长日久,开始时的一致性就逐渐消失了。参见[澳]布莱恩·R.奥帕斯金:《联邦制下的政府间关系机制》,黄觉译,《国际社会科学杂志》(中文版)2002年第1期。
• 2 参见蔡定剑:《宪法精解》,法律出版社2006年版,第430页。
• 3 参见张文山:《通往自治的桥梁——自治条例与单行条例研究》,中央民族大学出版社2009年版,第473页。然而在实践中,很多自治地方的单行条例却以一般性事项为主要规制内容,笔者认为这是一种对单行条例制定权的滥用,无法对“单行条例以变通为核心功能”的判断构成本质影响。参见郑毅:《对新〈立法法〉地方立法权改革的冷思考》,《行政论坛》2015年第4期。
• 4 参见[德]托马斯·莱塞尔:《法社会学基本问题》,王亚飞译,法律出版社2014年版,第101页。